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国家项目:“京津冀区域大气污染治理中的整体性政策协调研究”最终成果简介

一.问题提出

 在区域一体化进程中,为实现区域整体利益,政府间协调十分重要,而政策协调则是区域政府间协调的核心和逻辑起点。近年来,以“区域性”和“复合型”为主要特征的区域大气污染日益突出,既直接关系到人民群众幸福指数的提高,也影响着中国经济社会发展模式的变革。区域大气污染的严重性使得区域间的政策协调迫在眉睫。由于大气污染呈现的“空气流域”特征,处于同一气候带的京津冀区域,受污染的空气会自发越过行政边界,单靠一省一市的力量无法解决根本问题。加之,不同行政区划间的森严壁垒,导致一体化的政策方略从来不是区域间的中心议题,立足区域、植根于整体性治理的有预见的政治程序出现缺失,与协同治理方略相匹配的战略规划、政策联动成为盲点。

 2013年以来,京津冀一直是全国大气污染最为严重的区域,全国空气质量相对较差的前10个城市中,京津冀地区一度占据7个,区域内城市PM2.5超标倍数往往在0.14-3.6之间。为有效地协作治理京津冀区域大气污染,降低协作治理中的交易费用,亟需地方政府摒弃“一亩三分地”思维,采取区域联防联控措施、注重伙伴关系和整体性协调,尤其是具有事前预防功能的政策之间的协调。

 本课题以正处在政策迸发期的京津冀区域大气污染治理为例,对该区域政府间治理政策协调中存在问题进行了深入分析。并从行政体制和协调机制等方面探究了政策失调的原因,最后,从价值层面、组织架构、实现机制、利益平衡和政策工具等方面,提出了实现京津冀区域政府间大气污染政策协调的治理之道。

二.研究内容

 本课题在总结分析整体性治理理论、区域政府间政策协调的缘起与发展以及京津冀区域政府间协同治理的历史进程的基础上,结合京津冀区域政府间大气污染治理的具体实例,研究了在京津冀区域政府间大气污染治理政策协调中,存在的问题及其内在成因,并依据现实情境和问题的事实因素确定了政策协调的路径方向和价值目标。进而,在运用比较分析和制度分析的方法探讨了区域政府间政策协调模式运行的四种模式,在此基础上提出了政策协调的整体性治理路径选择。主要内容如下:

 第一章为绪论部分。开篇提出了区域政府间大气治理政策协调的时代背景和国内政治、社会背景;接着指出了研究的理论和现实意义。之后分别从研究内容和理论工具两个维度进行文献综述,研究过程发现,在合作、协调和整合方面,具有科学性和可行性的“整体性治理”理论,能更好解决区域政府间政策协调的碎片化问题。最后,介绍了本课题的主要研究对象、内容和研究方法,尤其运用了比较分析和制度分析方法。

 第二章为理论工具与研究内容的逻辑契合性。首先论述了“整体性治理”理论产生的背景、内容和分析框架,介绍了公共治理模式的整体主义趋势。其次对区域政府间政策协调的缘起及在我国发展,进行了阐述。接着,基于“公共价值和理念”、“协调主体及其相互关系”、“制度规范”和“信息系统”等方面,论证了整体性治理与区域政府间政策协调的逻辑契合性。指出:整体性治理理论为区域政策协调提供了全新的责任界定模式,打破了以往政策协调责任模糊不清的困境;区域政府间政策协调模式可以借鉴整体性政府的内容之一,即“伙伴关系”来运行;整体性治理持续有效发挥作用的重要前提条件就是制度化和规范化;通过信息系统的协调与整合来支持整体性政策的制定,有助于统一碎片化的信息,实现信息的共享和无阻碍的对话,为区域内公民提供无缝隙的服务。

 第三章为京津冀区域政府间协同治理的历史进程及其效果评析。本章梳理分析了国内外区域政府间协同治理的理论尝试。然后,基于整体的考虑,以珠三角、长三角和京津冀为例,从区域发展战略方面、区域政府协调机构方面、区域政府协调机构、区域政策体系建设四个方面总结分析了国家层面的区域政府治理现状。提出了区域政府治理中存在的问题:一是区域政府治理能力偏弱,二是区域政府治理主体的碎片化,三是区域政府政策治理工具残缺、过度依赖管制型工具。最后,着重研究了京津冀地区在历史进程中的协同发展演进及其治理模式成效。

 第四章为京津冀区域政府间大气治理政策协调中的问题及成因分析。第一部分通过历年京津冀环境质量状况公报和空气质量标准数据统计分析,总结梳理了区域大气污染治理中政策协调现状;第二部分主要从区域政府间大气治理政策协调的内驱力、初创组织结构、政策信息、治理政策碎片化四个方面研究了京津冀大气污染治理政策协调中的问题;第三部分从制度层面入手,以产权和交易成本两个维度为切入点,系统分析了制度安排的结构与质量,探讨了如何通过制度安排达到整体性治理绩效;第四部分探究了区域治理中政策失调的原因:区域内地方经济发展不均衡;“压力型体制”下的任务分解与“行政区行政”下的刚性切割共存;区域大气污染联防联控机制不完善;区域政府间大气治理政策工具乏力。

 第五章为京津冀区域政府间大气治理政策协调的路径探索评析。首先,从京津冀区域大气污染严重性及地方政府治理困境两个方面,论证了构建京津冀区域政府间大气污染治理政策协调模式的必要性。其次,通过比较分析,对 “科层式政策协调模式”、“市场式政策协调模式”、“网络式政策协调模式” 三种区域政府间大气污染治理政策协调模式进行评估,得出三种既有政策协调模式固有的缺陷。最后,引出构建区域政府间整体性政策协调模式的正当性,以及价值理念重塑的迫切性。

 第六章政策协调的整体性治理路径选择部分。第一部分首先将整体性政策协调界定到京津冀区域政府间大气治理政策协调的情境中去,接着阐述了整体性政策协调的效率和公平价值目标。第二部分主要论证了“整体性政策协调”在理论和实践中的可行性,为下一部分的建构策略作好铺垫。第三部分为全文的核心,从文化价值、协调机构、法律体系、对话沟通、利益平衡、激励与约束以及政策工具等七个维度,论述了如何有效地协调、整合京津冀区域政府间大气治理政策,彻底破除政策协调“碎片化”的困境。

二、对策建议

 一是在文化价值方面,以善治理念为先导,培育整体性政策协调文化。以营造整体性生态风险意识为切入点,积极培育相互信任的政府组织文化,最终通过上升至操作性和强制性的制度层面,去配置具有导向、约束、凝聚、激励和辐射等作用的整体性政策协调文化。

 二是在组织架构方面,以多方参与的整体性政策协调机构为载体,组建区域政府间大气污染整体性治理委员会。委员会权力来自于区域内地方政府转让的空气使用权,包括区域产业结构和规划布局、跨域污染纠纷处理、区域考核、财权及监测监察执法等,其转让权力采取在中央政府指导、督促下,地方政府自愿转让权力,遵照循序渐进、由浅入深、由易到难的原则推进。该委员会属于京津冀区域性大气污染治理的决策机构,在参与各方平等对话、民主协商的基础上,对区域大气污染治理进行集中规划决策。

 三是在法律体系方面,用严格的法律保护大气环境,健全整体性政策协调的法律法规标准体系。根据大气污染区域性、复合型、压缩型特点,加快完善中央、区域、地方三个层面相互呼应与支持的法律法规体系,为共同的上级权威渗入、协调区域大气污染治理,赋予明确的法律权威;在空气质量标准上,三地应该积极沟通协调,严格和统一执行,大幅度提高违法成本。三地政府应当实施污染物特别排放限值或制定严于国家标准的地方大气污染物排放标准。

 四是在对话沟通方面,以信息沟通平台的搭建为保障,构建整体性政策协调的对话机制。一是统一碎片化信息,建立整体性信息系统,整体性管理者要力求统一区域大气治理政策所需信息的数据标准,实行区域大气环境信息公开制度,建设区域空气质量数据库;二是京津冀三地政府平等真诚地针对区域大气污染问题,进行政策谈判和协调,通过互动式对话,相互学习,彼此影响,建构新的价值认同和知识体系,创新出更有效的治理政策协调方式。

 在利益平衡方面,以生态补偿为出发点,完善整体性政策协调的利益平衡机制。从横向、纵向和地方自身三个方面建构 “整体性利益平衡机制”:一是直接补偿和间接补偿相结合;二是综合运用行政性补偿手段和市场性补偿手段;三是完善利益补偿内容、界定补偿范围、确立补偿依据、划分补偿要素、明确补偿对象、划定补偿标准,形成补偿模式。进而建构起区域利益补偿的评估指标体系。

 在激励与约束方面,从阻扰集体理性的根源处求解,构建整体性政策协调的激励与约束机制。一要细化完善绩效考核制度规范,提升考核制度的细化操作空间,强化其激励导向和威慑力;二要强化指标和权重设定,建立“政绩指标”和“绿色指标”统一的考核体系;三要扩展绩效评价考核主体,让更多利益相关者纳入到评估体系中来。探索推行区域大气污染治理的统一评估、交叉评估、第三方评估、服务对象评估等多种形式;四要注重结果导向,推进绩效考核结果的反馈与应用。这一机制既要充分授权、放松规制, 又谋求结果和既定目标的实现; 既要提高治理主体的自主性和成就动机, 又要保证其对公民、对组织负责,对结果负责; 既要提高区域协同治理的效率,又要切实保证治理的质量。

 在政策工具方面,基于“效率”、“公平”、“有效性”和“整体性”的政策工具选择标准,进一步优化区域大气污染治理政策工具的选择。设计思路方面:注重顶层设计、强化系统设计、重视协同设计。在此基础上完善政策工具体系,丰富“工具箱”,进一步优化管制型政策工具,发挥市场型政策工具的激励作用,细化自愿型政策工具。从组织架构、信息系统和资金管理三个方面合力推进政策工具的整合创新。

三、学术和应用价值

 本课题的学术价值在于借鉴“整体性治理”理论,研究区域政府间政策协调模式构建的制度安排与路径选择,对于区域大气污染的协同治理具有一定的可行性和指导性,丰富了学术界对区域政府间政策协调问题的研究,对我国区域政府间政策协调理论体系进行了充实和完善。尤其是本研究把制度的理论分析和历史分析相结合,把单个制度和整体制度分析相结合,把制度建构和绩效分析相结合,以制度安排和政策工具的应用为着力点,打破了传统的政策工具选择惯性思维,实现了制度分析和政策分析的有机结合。对学术界而言,这是一个全新的富有挑战性的理论视角。

 本课题的应用价值在于为京津冀区域大气污染协同治理提供政策协调路径和治理模式设计架构。这一政策协调路径对区域政府间政策协调的方略进行了大胆建构,对于打破我国地方政府在公共政策协调方面不力的局面、突破公地悲剧、破解孤岛效应,摆脱地方保护主义和行政区行政的束缚具有重要应用价值。区域政府间整体性政策协调模式的构建,对于解决日益恶化的区域大气环境治理问题具有重要现实意义。

 项目负责人在巴黎全球气候变化大会上发表了《中国低碳发展公众参与的战略举措和路径选择》的演讲,应邀在哈佛大学燕京图书馆做了题为《京津冀大气污染协同治理的制度安排和政策工具选择-整体性治理的视角》的学术报告。

 

项目负责人:赵新峰

项目批准号:15BZZ040

项目名称:京津冀区域大气污染治理中的整体性政策协调研究

最终成果名称:《京津冀区域大气污染治理中的整体性政策协调研究》