您目前的位置: 首页» 成果推介

国家项目:“民办学校分类管理法律制度研究”最终成果简介

 一、该项目研究的目的和意义

 现代社会中,教育无疑关乎着国计与民生,它不仅肩负着人才培养的使命,而且承载着促进阶层流动,助推社会公正、公等等诸多功能。从开放社会力量办学到确立营利性民办教育的合法性,市场机制的引入造就了我国教育的历史性变革和跨越式发展,这些变革与发展在带给人们无限憧憬的同时,成为公众关注与社会舆情的焦点。

 如何平衡不同利益主体的诉求促进民办教育的可持续发展,是进一步完善我国民办教育法律制度的目的在制度的变革与形成时期,完善教育立法的一项重要内容便是以法律的形式科学、合理地界分各类教育法律关系主体的权利、义务与责任,进而回应社会结构的变迁。最新修订的《民办教育促进法》正是立足于这一基本原则,明确了政府在教育领域应当履行的公共职责,确立了营利性与非营利性民办教育的法律地位、功能定位,构建起政府、市场、社会三元结构下的治理体系,以此框定了我国教育事业的根本制度。本课题组通过梳理我国有关民办学校管理的各类规范性文件,对现有规范性文件的冲突性、可操作性进行研究,为分类管理的实施提供法理依据,同时,面对教育的公益属性与资本的寻利性之间冲突,在肯定分类改革的基础上,指出完善相监管与税收优惠法律制度是协调教育的公益性与营利性组织的法律属性的关键。

 二、研究成果的主要内容和重要观点或对策建议

 (一)主要内容

 回顾改革开放以来我国民办教育的发展历程,民办教育的发展空间不仅受到需求与供给的影响,还受到政府与社会、市场关系变迁的制约。在不同的历史时期,呈现出不同的发展态势。伴随着改革开放,1982年《宪法》第19条明确了我国民办教育的合法地位,此后,民办教育的法律与政策不断得以调整和创新。分类管理是当前我国民办教育一项重要制度,明确分类管理之下的规制目的与各自的属性定位是研究分类管理制度的基础。今天,财政投入不足,发展不均衡、不充分依然是我国教育领域的主要矛盾,通过引入市场机制,集聚社会资金发展民办教育,不仅可以满足人们日益多样化的教育需求,而且有利于推动教育体制改革,促进教育生态的平衡,但是,当教育体制的改革使得民办学校与公办学校进入同质竞争之后,民办教育的快速崛起也引发了社会的另一重忧虑,一重关于市场机制与教育公平对撞的忧虑。目前,充分利用民办教育差异化发展的优势,保障公众享有自主的教育选择权,应当是教育改革不可动摇的原则,然而,在保障教育选择权的同时,如何坚守教育公平这一底线?如何化解公办学校与民办学校的碰撞?民办与公办学校是否应当纳入同一管理体系?“公退民进”会不会导致教育社会功能的偏离?如何确定不同阶段、不同法律性质的民办教育的功能定位?如何平衡教育的公益属性与资本的逐利性之间的张力,进而促进公办、民办学校之间的公平竞争?开放投融资渠道后,应当如何降低市场带来的风险,进而保障受教育者的权益?这些都是建构民办教育分类管理制度不可回避的问题。本课题立足于分类管理的基础原则,明确不同阶段的民办教育发展的功能定位,分析层出不穷的公共政策所承载的目的与价值,针对我国民办教育发展中存在的现实问题,提出完善分类管理法律制度的具体建议。

 (二)重要观点

 2016年《民办教育促进法》的修改则标志着经过前期的萌生、发展和调整后,在明确教育的公益属性、厘清政府职能、完善多元办学体制的基础上,我国民办教育进入了分类管理的新阶段,如同过往的改革一样,教育领域每一次的制度变迁都与改革开放的节奏相契合,这一次的分类管理正是社会治理体系的改革与完善在教育领域的体现。分类管理的目的在于区分“营利性”和“非营利性”民办教育的不同属性,解决“合理回报”这一模糊性规定的理论分歧和制度困境,通过确立差别化扶持、错位发展的基本原则,引导、规范不同法律属性的民办教育的发展,进而满足不断增长的、多元化的教育需求。从产业到事业,从投资到捐赠,从“合理回报”到“分类管理”,这不仅仅体现为法人属性的变化,同时,也意味着发展理念与办学模式的变革。这种变革的实质在于教育领域中国家、市场和社会三元关系的调整,也昭示着经过多年的发展,我国民办教育的相关法律制度在积极探索与变革中逐步走向健全。

 如何确定民办教育的法律属性与功能定位涉及到一个国家治理体系的运行以及解决问题的能力与方式,涉及到中央与地方在教育领域的权责分工,涉及到国家、市场与社会关系模式的变迁,因此,通过法律制度回应上述问题必须根植于我国的基本国情,遵循国家治理的制度逻辑。基本国情与制度逻辑决定着我国民办教育法律制度的发展轨迹、现实抉择以及未来走向。

 民办教育的发展极大地丰富了教育供给,弥补了单一制下政府垄断教育供给的不足,但其弊端也是不可否认的,例如对于教育公平的冲击,教学管理失范等等。在这一背景下,厘清教育的公益性与组织属性之间的关系,明确界定营利性民办教育的从业范围,对不同法律属性民办学校实施分类管理,成为打破僵局,解决制约我国民办教育发展的制度障碍的突破口。

 (三)对策建议

 在分类管理的基础上,通过完善激励、扶持与监管制度保障非营利性民办教育的健康发展,是我国目前和未来民办教育法律制度建设的核心内容。在这一背景下,完善以优惠、扶持为核心的激励制度,建立以理事会为核心的治理结构,变革政府对非营利性民办学校的监管模式,推动公益信托制度的发展是健全我国非营利性民办教育法律制度的关键点。《民办教育促进法》确立营利性民办教育的合法地位后,如何协调资本逐利性与教育公益性之间的关系成为建构营利性民办教育法律制度的核心问题。

 在分类管理的基础原则之下,应当对不同阶段、不同功能的民办教育发展进行选择定位。“普惠性”是通过政府与市场的合作分担学前教育公共服务的一种模式,在这种合作模式中如何平衡社会需求、投资者利益和政府责任是关键。为了满足社会需求,一方面需要转变政府提供教育公共服务的方式,有序引入社会力量参与办学,扩大学前教育资源的供给;另一方面,应当加大对学前教育的财政投入,通过税收优惠、政府扶持的方式,平抑学前教育收费,实现学前教育资源的可及性。如何安排义务教育阶段民办学校的法律制度,首先不可回避的问题就是如何在效率与公平之间进行抉择。禁止在义务教育阶段设立营利性民办学校,其实质在于隔断义务教育与资本的关系,明确资金的捐赠属性,厘清办学结余与利润的区别,强调办学结余的公益性,限定其使用与处置,进而保持举办资金与办学结余在属性与目的上的一致性。这种制度安排的目的在于通过放松收费规制,以及法人财产使用与处置的合目的性限制,从进口与出口两端保护非营利性民办学校办学资金的稳定性,进而保障非营利性民办学校的可持续性发展。利用营利性法人市场回应性强的特点推动产学研一体化则是民办职业教育的优势,因而,在职业教育领域引入市场机制是解决当前教育与市场需求脱节的重要手段。

 

 三、成果的学术价值、应用价值,以及社会影响和效益

 伴随着教育体制多元化社会需求的发展,我国民办教育的制度缺陷逐渐暴露,进而引发学术界的关注,最初研究成果集中出现在2000年左右,侧重于研究民办教育的性质、领域、当前的问题等,随着研究的深入,出现了有关国外相关制度的介绍等比较性的研究成果,近年来,随着《民办教育促进法》的修改,学术界对分类管理的研究日益具体,涉及的问题也更加多样化,诸如民办学校的法律属性、产权制度、税法规制等等成为关注的重点,但研究人员大多为教育管理以及教育学领域的专家,囿于专业视角与知识结构的不同,鲜有运用法学分析的方法对民办学校分类管理的法理基础与相关法律制度的完善进行系统研究的成果。本研究立足于我国当前财政投入不足,发展不均衡、不充分教育领域主要矛盾,针对不同学段教育的特点和任务,研究相应的民办教育的功能定位,从功能定位出发研究相应法律制度,通过法律制度的建构解决教育选择权与教育公平权之间的冲突,明确民办学校法律属性背后所承载的价值选择,通过法律制度的建构平衡学前教育中政府、市场、个人的责任,平衡教育的公益属性与资本的逐利性之间的张力。

 本课题的应用价值在于以下:1. 从制度演变的角度概括分析我国民办教育的法律制度的变迁,厘清制度演变的现实背景和治理逻辑;2. 通过对营利性和非营利性本质的法理分析,厘清营利性与非营利民办教育的法律制度建构的核心问题;3. 立足我国民办教育发展的现状,为分类管理在具体法律制度中的落实提供依据;4.针对我国捐资办学所占比例较小的现状,对相关配套法律制度进行研究,立足于现实问题,但不拘泥于现状,发挥法律制度设计的引导功能。

 本课题在研究方法的特点在于从法学研究的视角出发,借鉴教育学、管理学等研究领域的研究成果,对相关法律制度进行研究,涉及政府对教育市场的监管行为的法治化、法人治理模式的完善、民办学校投融资制度等多项内容,打破了法学研究中各部门法之间的学科壁垒。从法学研究的视角出发,借鉴教育学、管理学等研究领域的研究成果,对相关法律制度进行研究,涉及政府对教育市场的监管行为的法治化、法人治理模式的完善、民办学校产权制度等多项内容,打破了法学研究中各部门法之间的学科壁垒。

 在大量调查分析我国民办教育的现状的基础上,完成对民办教育分类改革相关配套法律制度的研究,形成专著《我国民办教育分类管理法律制度研究》,提交立法机关、教育行政机关,作为改革、完善相关法律制度的参考,并可作为学术成果,用于学术交流,促进学术界对有关民办教育法律制度研究的关注,以便更深入地解决我国民办教育领域存在的实际问题。

 

 项目负责人:李昕

 项目批准号:15BFX032

 项目名称:民办学校分类管理法律制度研究

 最终成果名称:《民办学校分类管理法律制度研究》