您目前的位置: 首页» 成果推介

国家项目:“秦汉官员问责及其机制研究”最终成果简介

“问责”虽是现代西方国家才明确提出的概念,但在国家和行政系统中具有普遍性,只是因历史发展阶段和政权组织形式的不同而表现出一定的差异。已有研究论著在谈到问责历史时一般从以下两个方面阐述:国外现代意义上与政治活动联系在一起的问责概念可追溯到英格兰的威廉一世(Willian I)时期; 中国的问责兴起于2003年“非典”危机引发的“问责”风暴,2003年因此也被称为中国的“问责”元年。西方在很长的历史时期内处于领主制阶段,并不存在严格意义上的问责制,而作为几千年前就建立了官僚体制和文官制度的中国,与政治活动相关联的问责实践可追溯的历史实际上十分久远。 “问责”一词在中国传世文献中也很早就可以见到,如《史记》卷57《绛侯周勃世家》有:“书既闻上,上下吏。吏簿责条侯”,在对“簿责”解释时,《集解》引如淳曰:“簿问责其情。” 即是说“簿责”是把官员的过错写在文簿之上,然后当面逐一进行问责。

秦汉是我国古代官僚体制的形成、发展和巩固时期,围绕岗位职责和国家需求所建立的问责机制已存在于当时国家制度设计和行政运作之中,并成为秦汉政府保证官僚机构统治效能的重要途径。秦汉官员问责是对所有与行政职务相关的、国家认为不恰当或不允许的官员行为的问责。秦汉政府对官员的“问责”十分普遍和严厉,不仅以法律条文、行政条规等各种形式明确规定出各级官吏的职责和权力,而且通过多种途径对官员的职责履行情况展开审查,在有力防范和惩毖官员违规行为的同时,也大大增强了官员的责任意识。此后历朝历代的问责机制,其渊源大多沿袭秦汉。探讨秦汉官员问责,可以增进秦汉乃至中国古代官僚制度史、政治史的研究,也可推进我们对中国古代问责机制源流和演变过程的认识,并我国当今的问责制度建设提供指导和借鉴。

本研究的最终成果《秦汉官员问责研究》专著初稿已经完成,“绪论”之外,还有七章内容,共计22万余字。“绪论”除介绍中西方问责理论的发展外,还从整体上介绍秦汉史与“问责”相关领域研究现状与不足,提出本课题的研究目标、计划和方法。

第一章秦汉对领导责任的问责。领导岗位历来都是问责的重点,对领导责任尤其是重要领导责任的问责是当今问责的主体内容,这方面在秦汉时期已经有了较为明显的表现。根据领导岗位级别的高低和重要程度,我们将秦汉领导岗位的问责分为两类,第一节主要研究重要领导岗位的问责,分为皇帝罪己、问责三公、问责郡级行政长官、问责县级行政长官四部分。第二节是一般领导岗位的问责。一般领导岗位官职等级可能没有上述几种那么高,或许只是基层小吏,但是存在下属,有时也需要对某一区域范围内的事务负责。本节主要研究一般领导岗位因个人管理责任和下属过错受到问责两种情况。

第二章秦汉对一般岗位的问责。“一般岗位”是相对于领导岗位而言的,一般岗位的职责较为明确,易于界定,通常不需要承担领导责任,对这类岗位的问责一般根据其具体执掌展开,表现为各类失职行为。这样的岗位在秦汉时期大量存在,对他们展开的问责也十分常见。本章主要举例探讨了秦汉一般岗位问责的概况,并对“令史”这一一般岗位的官职进行了个案研究。

第三章秦汉对违反行政规范的问责。秦汉行政运作过程中,某些要求或行政规范并不仅仅与某一岗位对应,而是全部官员或某一部分官员都要遵循或履行的,这些行政规范多以法律规定的形式存在,本报告从职责履行规范、权力行使规范和个人言行规范三方面对秦汉官员需要普遍遵循的各类行政规范进行了重新归纳。

第四章秦汉官员问责的发起。第一节主要研究秦汉时期的等级问责。等级问责基于科层制结构而产生,是监督关系中最自然、最常见的表现形式,即上级为下级分配任务,对任务推进情况进行管理并最终考核。同样地,在秦汉问责实践中,等级问责也是最典型、最常见的问责形式。本节按照皇帝问责中央及地方高官,三公问责郡国守相,郡问责县、县问责乡及以下的层第顺序对秦汉等级问责进行了总结。第二节主要对秦汉时期各类监察官吏的举责行为展开研究。第三节主要研究官吏间的举劾与告发所发起的问责,分为三公、尚书举劾,其他官吏的举劾以及自劾三方面。第四节和第五节主要研究秦汉时期民众告发和使节巡行两种方式发起的问责。第六节研究了与问责发起密切相关的一种文书形式——劾状,探讨了劾状在问责发起的中的作用。

第五章秦汉官员问责的受理与启动。秦汉问责发起途径中,有些发起本身就意味着该问责已受理,但大多数发起只是向权威部门传递相关信息,然后再由这些有问责启动权的部门和官吏受理并启动问责,本章第一节对不同发起途径对应的受理方式展开探讨。上级对下级展开的行政质询是等级问责中一种常用的启动方式,由于前人研究中对此关注较少,故在本章第二节进行了专门研究。

第六章秦汉官员问责的处理及其影响因素。第一节我们尝试对多重追责过程中,不同层级官员的责任的主次界定和承担情况进行研究。第二节主要从行政和刑事两种类型研究秦汉问责的处罚。第三节主要探讨秦汉官员问责中的影响因素。秦汉时期的问责会受到到赦免、先请和免于问责、再仕等因素的影响,出现减轻处罚等情况,从而影响了问责的效果。

第七章秦汉官员问责的作用和特征。第一节主要从督促官员“以律令行事”和勤职尽责两方面探讨秦汉官员问责的作用。第二节主要探讨秦汉官员问责的特征,分为具有鲜明的时代性、皇权主导问责和重启动而轻处理三个方面。

以往对秦汉官僚管理的研究,主要集中于监察、考核、任免等方面,而明确官员责任与针对职责范围展开问责则在官员管理中处于更为核心和根本的地位。例如秦汉政府如何运用合理的责任规定来对官员行为进行规范,又如何运用各种措施来保证官员的职责履行并增强官员责任意识等问题,还都值得进一步研究。而通过本项目的研究,使我们对以上问题都有了更为深入的认识。

此外,从问责的实际情况看,领导官员的问责内容与其职责范围并不完全一致,甚至存在较大不同。以汉代郡守为例,陈长琦先生对两汉郡守职能做过详细归纳,将其分为行政中介职能及地方政府职能两个方面,其中行政中介职能包括监督、考课属县行政;监视王国、管理候国;代管中央驻郡机关;传达诏令与中央政府指示;执行大赦五项。地方政府职能包括组织政府;颁布地方法规;司法;代县治民;察举孝廉;督劝农业生产;统计垦田;平均徭赋;经营公田;铸币;推行封建教化;传播封建文化;祭祀十三项。但从问责的角度看,汉代对郡守的问责则集中于以下十五个方面:(1)盗贼与豪强、(2)残贼、(3)灾害、(4)不举荐人才、(5)选举不实、(6)执行不力、(7)下属过错或犯罪、(8)整体性失职、(9)未能及时发现郡内违法犯罪行为、(10)边塞安全、(11)狱事、(12)利用职权聚敛钱财、(13)擅自发兵或诛杀、(14)上报信息不实或欺谩、(15)课殿。故我们以往对官员职能和职责的研究不能反映出这些官员的问责状况,从某种程度上说,官员职责反映的是国家需要官员办理之事,而问责则体现的是一种职位期待或者国家的统治期望,反映了国家更为关注和在意的一些事件或社会问题,这也是值得我们进一步关注和思考的内容。

科层制官僚结构运转的基础之一就是问责。通过本项目的研究,明晰了秦汉官员问责的体系架构和实际运行状况,首先进一步证明了我国古代存在十分发达和久远的问责实践。以当今的问责理论要素去比照官僚制获得高度发展的秦汉时期,我们不难发现,秦汉时期的问责已经构成了一种具体而有操作性的政治运行方式,其中各种组织机构、问责的规范性法条,以及等级问责体系等各个组成部分有机地联系起来,形成了一种实际可操作的、能运行的问责系统,但我们以前鲜少从这个视角去研究秦汉时期的各项制度。当今问责制度的研究方兴未艾,但在追溯问责历史时,却很少提及中国古代的情况,这不能不说是一个缺憾。作为一个历史悠久、传统文化积淀深厚的国家,中国古代的问责经验与智慧对世界范围内问责理论与实践的研究也是一种丰富与补充。

其次,在对秦汉官员问责的特征与利弊进行总结的基础上,有助于我们对当今问题体系的构建展开反思,并积极吸纳中国古代的先进问责经验。问责在秦汉时期主要表现为行政运行中,上级对下级所产生的过错和损害性结果进行惩处的一种管理手段,具有事后性;主要强调对上级或皇帝负责,具有典型的等级问责特性;经常依靠管理者的个人意愿加以实施,既可以追究,也可以不追究,具有一定的随意性。除却时代赋予的特殊性之外,秦汉时期的行政问责的某些特点也可为我们当今的问责制度建设提供一些借鉴或反思。例如从问题的发现途径来看,秦汉政府构建了十分广泛和密布的发现网络,从各个方面去掌控官员的工作和生活,如果撇去问责具体实现过程中的阻力不说,这种发现网络本身就能给官员带来一种日常的紧张和压力,也不失为实现问责的一种有效方式。从问责的惩罚效果来看,秦汉时期较为随机或过于严苛的处罚,往往会使政府官员陷入一种恐惧和麻痹的非正常状态中,在某种程度上又影响了责任的正常履行。另外,正如特里?L?库珀所强调的,行政人员要想做出负责任的决策,其本人的伦理水准和良知显得至关重要,中国古代对官员的伦理道德建设比较注重,这种本源性的约束对其日常工作和生活有较大影响,我们也应该注意到这方面内容在中国古代问责实现中产生的作用。

 

项目负责人:刘晓满

项目批准号:14CZS048

项目名称:秦汉官员问责及其机制研究

最终成果名称:《秦汉官员问责研究》