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国家项目:“慈善事业与社会救助的衔接模式与推进策略研究”最终成果简介

 广义上的社会救助包括政府救助与慈善事业两大支柱。实践中,慈善救助与政府救助经常是各自为战、自行其是,导致救助信息不对称、救助资源难协调、应救未救、救后仍未脱离困境等情况多发,不利于救助功能的整体发挥。造成这种现象的原因是多方面的,但核心原因还是在于,慈善救助与政府救助之间的衔接没有建立,合力没有形成。对此,2020年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》明确提出,要“建立政府救助与慈善救助衔接机制”。为回应这一政策要求,本项目将围绕慈善救助与政府救助的衔接模式及其推进策略进行研究。

 项目成果的最终形式为研究报告,总字数十一万字。报告以福利多元主义和多元治理理论作为理论工具,将衔接机制划分为宏观、中观、微观等三个层面设立衔接的分析框架,以对慈善救助与政府救助的一致性和差异性的比较分析作为衔接基础与研究起点,采用文献研究法、案例研究法、访谈法、观察法等多种研究方法,对慈善事业参与救助的现状、慈善救助与政府救助衔接的模式、以及衔接中存在的问题与根源等进行分析,提出推进慈善事业与社会救助衔接的对策建议。主要内容包括如下几个方面:

 慈善事业参与救助的现状:慈善事业在我国的发展历程,就是参与救助的历程。报告将建国以来慈善事业参与救助的历程分为三个阶段:参与萌芽阶段、系统参与阶段与制度化参与阶段。以数据资料与政策文献资料为基础,从组织规模、动员资源、覆盖领域、志愿服务参与救助情况、救助成效、以及制度化建设等方面概括慈善事业参与救助的现状,并对呈现出的特征进行了总结。

 衔接模式是本报告的重点章节之一,不同于现状部分的宏观描述,本章主要关注微观实践。应用韦伯的“理想型”工具,以衔接意愿为主要标准,结合其他标准,将衔接案例进行类型化划分,归为四种模式,概括各种模式特征,呈现出的衔接机制,并结合理论工具与分析框架,对四种模式进行比较分析,总结各种模式的利弊以及互相转化的可能性,进一步对各种模式所体现的衔接经验进行提炼。

 以前述现状与模式为基础,报告着重分析了慈善救助与政府救助衔接中存在的问题及其根源。问题主要表现为:衔接主体定位不清,衔接方式有待丰富,衔接资源有待整合,衔接机制尚待建立等四个方面。根源分析则可归纳为国家与社会边界不清、慈善事业发展不均衡、救助本身存在模式性,相关制度待健全完善。

 对此,报告选取英国、美国、日本等三个国家为例,总结这些国家中慈善事业与社会救助的衔接经验与衔接教训。以此为基础,针对我国衔接中的问题与根源,从推进前提、推进原则与具体策略等三个层面提出对策建议。其中,推进前提是政社分开;推进原则是分类衔接与精准衔接;具体策略包括:多管齐下,推动慈善事业尤其是民办慈善事业发展;因地制宜,鼓励各地创新衔接实践;与时俱进,推动相关法律法规修改完善;建章立制:探索制定衔接政策。

 报告核心观点或者主要贡献有二:第一,提出四种衔接模式:政府购买模式、政府引导模式、慈善先导模式、必要合作模式。这四种模式以课题组的实践调研为基础,每种模式以2-3个实践案例为例,总结该种模式的特征与体现出的衔接机制,并对四种模式的利弊、衔接维度差异,以及相互之间可能存在的模式转化进行了分析。四种模式是课题组对衔接实践的类型化划分,进行模式划分的目的是在认识实践的基础上,总结提炼已经存在的衔接机制经验,以为整体上推进慈善事业与社会救助之间的衔接提供理论与实践依据。第二,提出两条衔接原则。针对已有衔接实践,结合国际经验与教训,本报告提出促进衔接的两条原则:分类衔接原则与精准衔接原则。针对当前我国慈善事业以官办慈善组织为主的状况,报告提出根据官办慈善与民办慈善的不同类型,慈善事业与社会救助之间的衔接应该实行分类衔接原则;在慈善救助与政府救助分别精细化的基础上,实行二者之间的精准衔接。另外,本报告在行文上的突出特点还在于宏观与微观相结合,案例与数据相结合:现状部分以数据资料为基础,采用宏观描述;模式部分以案例资料为基础,突出微观分析;问题与根源分析则以前述内容为基础,宏观与微观相结合,既应用数据表格,也引用案例资料;对策建议部分则兼顾宏观原则与具体法律条文,提出推进多层次衔接的建议,也是宏观与微观相结合。

 本报告的学术价值在于:第一,弥补现有研究中“重宏观轻微观”的不足。第二,补充案例研究的不足。实践中政府救助既包含最低生活保障,也包含专项救助;慈善救助项目涉及范围更加广泛。在不同救助领域,如何实现慈善事业与政府主导下社会救助的衔接,机制与模式不一而足。因此,本研究的特色之一便是以调研实践为基础,选取典型救助领域中的典型案例,深入分析其中的衔接模式与衔接机制。应用价值则主要表现为:第一,为政府制定相关政策提供参考。第二,为推进救助事业和慈善事业的发展贡献力量。就国际经验来看,广义上的社会救助既离不开政府,更离不开慈善组织,实现二者合作,以推动社会救助与慈善事业的发展是本研究的重要价值与意义所在。

 课题组研究能力有限,本报告疏漏之处在所难免。以对四种衔接模式的划分为例,报告只是依据一定标准做了相对的划分,其科学性与严谨性有待进一步完善。此外,本报告主要对慈善社会与社会救助之间的衔接历程、衔接现状、衔接模式、衔接问题与根源进行了分析介绍,并提出推进衔接的对策建议,但关于如何推进分类衔接,对官办慈善组织与民办慈善组织分别建立何种衔接机制,如何推进不同衔接机制的建立;以及如何推进精准衔接,政府救助精细化与慈善救助精细化如何具体推进等等问题,都有待进一步研究。

 

 项目负责人:乜琪

 批准文号:15CSH078

 项目名称:慈善事业与社会救助的衔接模式与推进策略研究

 最终成果名称:《慈善事业与社会救助的衔接模式与推进策略研究》